Снижение административных барьеров при осуществлении государственного земельного надзора в отношении субъектов предпринимательства (широкая аудитория)

Как известно, предпринимательская деятельность является свободной, инициативной деятельностью дееспособных физических лиц и юридических лиц, что гарантировано Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом. Однако государство в лице законодательных и исполнительных органов в силу множества объективных причин вынуждено регулировать и контролировать деятельность субъектов предпринимательства.

При этом очевидна проблема адекватности, соразмерности, полноты государственного регулирования предпринимательской деятельности, соблюдение баланса интересов государства, общества и субъекта предпринимательской деятельности.

На протяжении длительного времени на всех уровнях власти не прекращается работа по ограничению объема государственного регулирования, так как полностью отказаться от применения административных барьеров все же невозможно.

Однако практика деятельности субъектов предпринимательства свидетельствует, что на пути развития предпринимательства имеются многочисленные административные барьеры: сложное законодательство непрямого действия, наличие многочисленных подзаконных актов, противоречия между законодательством на федеральном, региональном и местном уровнях.

Кроме того, серьезным препятствием к нормальному функционированию субъекта предпринимательства, особенно малого и среднего, является проведение большого количества проверок различными контролирующими органами, количество которых на федеральном и региональных уровнях весьма велико.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы осуществляют полномочия по государственному земельному надзору. К числу основных требований, надзор за соблюдением которых осуществляет Росреестр, относятся требования о недопущении самовольного занятия земельных участков, о необходимости использования земельных участков по целевому назначению и в течение установленного законом срока.

Безусловно, тенденции к изменению подхода к осуществлению контрольно-надзорной деятельности не обошли стороной и сферу земельных правоотношений.

Основная тема, которая на протяжении последних лет активно обсуждается всеми заинтересованными сторонами — это глобальная реформа государственного контроля и надзора и внедрение так называемой риск-ориентированной модели, а также серьезная работа с качеством обязательных требований, которые проверяются в рамках этого контроля.

Мировой опыт использования риск-ориентированного подхода свидетельствует, что его применение позволило сократить общее количество проверок от 30 до 90 процентов, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом было обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 559-р утвержден План мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 — 2017 годы, который направлен на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе посредством внедрения в деятельность контрольно-надзорных органов риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Значительная часть мероприятий «дорожной карты» направлена на переход от применения всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному подходу в планировании проверок в зависимости от уровня риска причинения подконтрольными субъектами вреда охраняемым общественным отношениям. Проще говоря – проверять те субъекты предпринимательства, которые в случае нарушение законных требований при осуществлении своей деятельности могут нанести существенный ущерб жизни, здоровью людей, окружающей среде и т.п. Кроме того, применение такого подхода позволит увеличить процент охвата потенциальных нарушителей, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда, и одновременно снизить нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям, а также наиболее эффективно использовать материальные и организационные, кадровые ресурсы надзорных органов.

Внедрять риск-ориентированный подход планируется поэтапно. В 2016 году были определены пилотные контрольно-надзорные органы и виды государственного контроля (надзора); начиная с 2018 года на него должны перейти все органы контроля. В настоящее время Росреестром ведется работа по определению критериев риска при использовании земельных участков для создания условий к внедрению риск-ориентированной модели при осуществлении государственного земельного надзора.

Еще один шаг на пути к снижению административных барьеров для предпринимателей в разрезе совершенствования контрольно-надзорной деятельности – создание контрольными органами и поддержание в актуальном состоянии перечня правовых норм, которые содержат обязательные требования, на предмет соблюдения которых проверяются субъекты предпринимательства. Такие перечни должны быть размещены на официальных сайтах контролеров.

Нововведение безусловно справедливое, поскольку ввиду огромного количества законов и подзаконных актов предприниматели зачастую и не знают всех нормативных требований, которые им необходимо соблюдать в своей деятельности. Однако принцип «незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение» остается актуальным всегда, поэтому создание таких перечней создаст необходимые условия для деятельности предпринимателей в пределах правового поля.

Совершенствуются и механизмы государственного земельного надзора, закон создает новые инструменты для контроля за соблюдением обязательных требований, при этом акцент делается на мониторинговые мероприятия, то есть различные формы дистанционного контроля, а также такие виды контрольных мероприятий, которые не связаны с непосредственным взаимодействием с проверяемым субъектом.

В частности, к таким дистанционным методам можно отнести административное обследование объекта земельных отношений. Инспектор проводит обследование земельного участка без взаимодействия с правообладателем, что не требует от предпринимателя отвлечения кадровых и управленческих ресурсов. Для исследования используется широкий спектр сведений государственных информационных ресурсов, полученных в рамках межведомственного взаимодействия документов, результаты натурного обследовании участка. После этого делается вывод о наличии либо отсутствии нарушений обязательных требований при использовании такого земельного участка, и только после этого контролер вступает во взаимодействие с субъектом предпринимательства.

Немаловажной новеллой можно назвать предусмотренную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях возможность замены для субъектов малого и среднего бизнеса административного наказания в виде штрафа на предупреждение. Сложно переоценить такую возможность для индивидуального предпринимателя, которого Росреестр привлекает к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка, занятого, к примеру, нестационарным торговым объектом, с назначением предусмотренного санкцией ст. 7.1 КоАП РФ штрафа в размере 100 000 рублей. Очевидно, что такой штраф зачастую оказывается «неподъемным» для субъекта малого предпринимательства и может поставить под угрозу дельнейшее осуществление им своей деятельности.

На 2016-2018 гг. введены так называемые надзорные каникулы, то есть установлен запрет на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства по большинству видов государственного надзора.

Государством создаются электронные базы данных и сервисы, обеспечивающие открытость, прозрачность и гласность при осуществлении государственного и муниципального контроля. Так, с 2015 года действует автоматизированная система Единый реестр проверок, оператором которой выступает Генеральная прокуратура России. Единый реестр проверок содержит данные органов надзора о плановых и внеплановых проверках, их результатах, периодичности проведения и проч.

Кроме того, Федеральная налоговая служба с 2016 года запустила электронный сервис Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, в котором содержатся актуальные сведения об отнесении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к указанным категориям.

В рамках масштабных реформ в сфере организации контрольно-надзорной деятельности уже многое сделано для облегчения бремени предпринимателей, особенно относящихся к категориям малого и среднего бизнеса, который, как известно, является основой экономики любого развитого государства. Но при этом необходимо не забывать и о соблюдении баланса интересов бизнеса, государства, общества в целом и каждого его члена.